新預算法的亮點及思考
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摘要： 經過了十年的反復磋商醞釀，新《預算法》終于出臺。新《預算法》較好地總結了我國預算制度改革的實踐經驗，用法律的形式將其確定下來。在全面深化改革、全面推進依法治國的背景下，新《預算法》中預算理念和預算管理制度的創新，在一定程度上也體現了國家治理的決策程序和民主機制的新思路。
關鍵詞：全口徑預算 預算公開 控權法 年度預算平衡
一、實行全口徑預算管理
實行全口徑預算管理是建立現代財政制度的基本前提。新預算法的最大亮點之一就是實行了全口徑的預算管理制度。在新預算法中，對于政府支出，第十三條明確規定“各級政府、各部門、各單位的支出必須以經批準的預算為依據，未列入預算的部的支出”。由此可見，新預算法從收入和支出兩方面都對預算口徑做了明確要求，確立了全口徑預算的基本原則。相比較而言，舊法“依照規定”、“專項收入”、“其他收入”等規定不甚明確，給了政府部門和官員在預算資金來源中過于寬泛的自由裁量權，修正后的新預算法將政府的全部收入都納入預算管理，明確了四位一體的現代預算制度，極大地規范、制約了政府的權力。
限制政府權力行使的根本途徑是限制政府的活動，而限制政府活動的關鍵在于控制政府活動的資金來源。依據新預算法，政府行為的相關資金來源都要納入預算管理，這就根治了我國經濟社會發展過程中被公眾詬病多時、爭議不斷的“預算外資金”、“第二財政”等問題。新預算法出臺之前，由地方各部門、單位自收自支卻未納入預算管理的預算外資金在政府活動中發揮著相當一部分作用。更有甚者，一些政府部門以其公權力為依托，借用、攤派、征收了大量“預算外之外”的制度外資金。這些脫離預算管理、游離于公眾監督之外的“第二財政”給政府活動提供了充裕的資金和脫離監管的寬松環境，使得政府采購規模、標準和質量都無法得到有效控制和監管。
將政府的全部收入和支出都納入預算，使預算的完整性大大增強，一方面從源頭上杜絕了一些違規政府行為的資金來源，使政府權力的行使更加公開、透明;另一方面在一定程度上也擴大了政府活動的范圍，使得之前確有需求而因財政困難而難以安排的支出項目納入政府支出范圍，提高了財政資金的利用水平和使用效益。
二、建立跨年度預算平衡機制
跨年度預算平衡機制是指在預算的編制、執行等環節建立健全跨年度的、合理的平衡機制。“跨年度平衡”允許在當年編列赤字，但應在以后分年彌補，規范了超收的使用和短收的彌補。在該機制下，年度預算審核重點由收支平衡轉到支出政策上，著重對重大的支出項目進行中長期的科學規劃，避免年度平衡的“短視性”，更有利于體現預算的前瞻性。
在原有的預算框架下，為實現年度平衡，作為當年的預算支出須在當年完成。由于審批程序復雜、預算資金下達滯后、前期執行緩慢等原因，許多支出項目都集中在年末的一兩個月內完成，“突擊花錢”成為政府財政支出的常態。由于時間倉促，很多項目都在無序中完成，其應有流程和監督環節都流于形式，預算績效更是無從談起，造成了財政性資金的低效率利用，也引發了社會公眾的質疑和不滿。建立跨年度預算平衡機制，可以使政府支出的全過程時間更充裕、論證更科學，尤其是對于一些大型的期限相對較長的政府支出項目，能夠從中長期的角度科學合理地評估其作用和價值，從而體現講求績效的預算原則。
三、建立公開、透明的監督機制，明確法律責任
對于預算公開透明制度，原預算法并沒有規定。新預算法的第十四條、第二十二條和第八十九條，從公開內容、公開時間和公開主體等方面對預決算的公開透明做了明確而具體的規定，初步建立了我國預算公開的法制框架。
新預算法的以上諸條均體現了預算在公開性方面的進步，著實可喜，但在預算的透明方面，新預算法并未提及。公開透明是實現民主的重要手段，公開和透明不可分離，公開不等同于透明，透明是對公開的延伸，做到預算公開只是實現預算透明的第一步。近些年來，在多方力量的共同推動下，預算公開不斷完善，但距離預算透明仍有距離。預算透明的本質是公眾對財政信息的知情權以及政府對此知情權的保障。要實現透明，社會公眾需有便利的方式獲得完整準確并且易于理解的財政信息。如果僅僅是公開一些或籠統或片面或專業性極強的預算信息，與實現預算透明的要求著實是相較甚遠。只有實現了預算的公開透明，才能使公眾充分發揮其知情權、參與權與監督權，進一步推進預算民主。
四、匡正立法宗旨，逐步“管理”向“控權”轉變
1995年開始實施的舊預算法作為一部首創性的預算法律，更多強調的是法律的行政管理職能，而新預算法的立法宗旨為“為規范政府收支行為，強化預算約束，加強對預算的管理和監督，建立健全全面規范、公開透明的預算制度，保障經濟社會的健康發展。”兩者相比，新預算法逐漸由“管理法”向“控權法”轉變，從過去“幫助政府管錢袋子”轉變為“規范政府的錢袋子”，政府由管理監督預算的主體，逐漸轉變為被權力機關、社會公眾等監督的對象，在約束政府權力的同時體現了法治精神。
從本質上看，預算是控制性的。其控制性一方面體現在政府對自身財政活動的內部控制，即“控制預算”，另一方面則是外部力量(包括權力機關、立法機關和社會公眾等)對政府財政收支行為的外部控制，即“控制預算”。我國之前進行的部門預算、國庫集中收付制度、政府采購等方面的改革，更多注重的是技術性較強的政府內部的預算控制創新，而較少關注對政府收支行為的外部控制。
預算法被稱為“經濟憲法”，在現代社會中，立法機關通過制定法律約束預算是約束政府行為的最基本方法。而將預算法定位為管理法，勢必會強化政府在預算中的主導地位，強調政府的行政管理功能，在缺乏監督的情況下賦予相關行政部門過多的自由裁量權，并隨之引發權力尋租等一系列問題。正因為如此，許多學者一直呼吁在預算法中增加關于規范和限制政府權力的內容，基于法治的精神，使新預算法成為名副其實的“控權法”。法治的要求是限制人治，新預算法的的以上亮點、原則，都是明確規范限定了之前過于寬泛的自由裁量權，使政府權力在公開透明并且受到充分監督的環境下得以行使。剛剛召開的十八屆四中全會提出了全面推進依法治國的基本治國方略，法治精神已經受到決策層的高度重視，我們也相信這部新修訂的“經濟憲法”會在新的法制環境下約束政府權力，保障公民權利。
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