論村民委員會的行政主體地位
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【摘要】根據我國的法律規定，村委會依法管理村集體的公共事務和公益事業，承擔著對本村內部事務自治管理的職能。傳統的行政法理論把村委會排除在行政主體之外，認為其行政行為不應列入司法審查范圍，這種理論不利于村民依法維護自身權益。村委會的自治權不同于基于法律、法規授權以及基于基層政府委托而行使的行政權力，其中，村委會在行使法律、法規授予的權力時，其實施的行政行為可納入司法審查范圍，此時，村委會的行政主體地位成立。
【關鍵詞】司法審查;行政主體;村民委員會
隨著我國依法治國戰略的穩步推進，村民群眾法治意識不斷增強，“民告官”的事例不斷出現。根據我國的行政管理體制，最基層的政府是鄉(民族鄉、鎮)政府，所以嚴格意義上的“官”最低也就到鄉(民族鄉、鎮)一級。但是，現實中村民群眾接觸最頻繁、聯系最緊密的卻是村民委員會(以下簡稱村委會)的干部。村委會不是一級政府，不是行政機構，嚴格說起來，村委會的干部并不屬于“官”，但就我國的行政管理實際而言，村委會行使著部分政府行政職權，甚至行使著部分本應由鄉(民族鄉、鎮)政府行使的行政職權，一直以來，村民群眾都自覺或不自覺地將村委會當成“衙門”，將村委會干部當成了“官”。然而長久以來，我國傳統的行政法理論將村委會一概排除在行政主體之外，認為村委會只是村民自治組織，所作出的行為不屬于行政行為，因此村委會的行為不能適用于行政訴訟法，不能納入司法審查范圍。如果按照這一理論，村民群眾無法通過行政訴訟渠道對村委會某些涉嫌違法的行為進行“抗辯”，往往會導致村民群眾的眾多權益無法得到有效保護。由此可見，村委會是否具有行政主體地位意義重大，需要認真慎重予以研究確定，本文現就此問題作一簡要論述。
一、行政主體的概念及主流學術界對村委會行政主體地位的觀點
一般來說，行政主體并非是法律實踐中所使用的術語，而是我國行政法理論界經常使用的一個概念，系指“能以自己的名義實施國家行政權(表現為行政管理活動)，并對行為效果承擔責任的組織”{1}。一般認為，只有行政主體所從事的與其行政職能有關的行為，才適用行政訴訟法，成為司法審查的對象。
目前我國行政法學界普遍認同行政主體應具有以下兩個特征：一是享有國家行政權力，以自己的名義實施行政管理活動;二是承擔由此產生的法律責任。根據《行政訴訟法》和《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)相關規定，行政主體作被告的情況主要有以下六種：1.作出具體行政行為的行政機關作被告;2.改變原具體行政行為的復議機關作被告;3.由法律、法規授權的組織所作的具體行為，該組織是被告;4.委托某一組織作出具體行政行為的，委托的行政機關是被告;5.行政機關的內設機構、派出機構作出具體行政行為的，該行政機關是被告;6.行政機關被撤銷的，繼續行使其職權的行政機關是被告。
比照上述法規性文件的規定，似乎村委會難以一一對號入座：村委會既不是一級國家行政機關，也不是行政復議機關，更不是行政機關內設機構或者派駐機構。似乎只有在某種特定情況下，即村委會在取得法律、法規授權而代行基層政府部分行政職權的情況下，村委會才有可能作為行政主體，具備司法審查被告資格，適用行政訴訟法。然而在我國的司法實踐中，村委會幾乎從未被列為行政訴訟的被告，這也意味著司法實踐界仍堅持認為村委會不應具有行政主體地位。
而在我國行政法理論界，傳統的行政法學理論對于村委會是否具備行政主體地位問題也一般持否定觀點，即，認為村委會在任何情況下都不適用行政訴訟法，不具備司法審查被告的資格，其主要原因是村委會不是行政主體。這種理論認為：首先，村委會不是我國法律法規規定的一級政府，也不是我國行政管理體制的行政機關;其次，村委會不是法律、法規授權可以行使行政職能的組織;再次，村委會行使行政機關委托的管理職權時，可以成為行政主體、具備司法審查被告資格的是委托的行政機關，而不是作為受委托機關的村委會;此外，村委會的管理行為未被賦予強制性，村委會對村務的處理貫徹民主原則，在民主原則下實施的行為不應適用行政訴訟法的司法審查制度。
這種觀點看似符合法律法規的規定，如果按照以上所說，村委會不是行政主體，村委會與村民之間的關系就不存在行政管理關系，而是一種民事法律關系，只能適用民法調整。民事法律關系最本質的特征是雙方地位平等并且對有關事項協商一致，而從我國各地的村務管理工作實踐來看，村民群眾與村委員會的關系幾乎從來就不是平等協商關系，村民群眾在村委會這個“組織”面前幾乎從來都會自覺或不自覺地將其與政府等同起來，于是一旦覺得村委會的行為侵犯了自己的合法權益，就會認為是“政府”侵犯了自己的權益，因此往往傾向于通過向上級政府上訪的方式來解決問題，而極少通過民事訴訟途徑來尋求救助。
于是問題出現了：法學專家們認為村委會不是行政主體，而村民群眾卻偏偏認為村委會就是“政府”的化身，雙方似乎都認為自己的觀點有充足的理由。這種實踐與法學理論存在著較大的脫節，不免使人疑惑：村委會究竟是否具有行政主體資格?是否可以成為行政訴訟的主體?
要搞清楚村委會是否具有行政主體資格，筆者認為，首先應該從村委會行使的職權類型及權力來源開始分析。
二、村委會行使職權類型及權力來源
村委會的權力來源基礎首先來源于《憲法》和《村民委員會組織法》的明確規定，《婚姻法》、《土地管理法》及其實施條例等，也包含著村委會職權部分的部分內容。在明確村委會職權之前，有必要搞清楚村委會與基層政府以及村民群眾之間的關系：
(一)村委會與基層政府之間的關系
基層政府與村委會之間，是指導、支持和幫助的關系�！洞迕裎瘑T會組織法》第四條第1款規定：“鄉、民族鄉、鎮的政府對村民委員會的工作給予指導、支持和幫助，但是不得干預依法屬于村民自治范圍內的事項�！蓖瑫r，村委會協助鄉、民族鄉、鎮的政府開展工作，向基層政府反映村民的意見、要求和提出建議�？梢姡逦瘯c基層政府的關系不是一種行政隸屬關系，村委會在基層政府的指導和幫助下，既要落實和貫徹相應的國家政策，也要協助鄉級政府實施某些可能會對本村發生行政效果的行政管理活動。
(二)村委會與村民群眾之間的關系
村委會是由村民選舉產生的，是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織�！洞迕裎瘑T會組織法》第二條第2款規定：“村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向政府反映村民的意見、要求和提出建議�！蓖瑫r，該法第十八條規定：“村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告，并評議村民委員會成員的工作�！庇纱丝梢�，村委會與村民之間應該是在村民自治框架下的管理者和被管理者的關系，其實質近似于民事法律關系中的契約關系。
基于以上分析，概括起來，村委會主要行使兩類職權：
一是自治權，即管理村民自治事務。村民自治事務是指《憲法》和《村民委員會組織法》授權村委會處理的事務。例如《憲法》第一百一十一條第2款規定：“(村委會)辦理本居住地區的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，并向政府反映群眾的意見、要求和提出建議�！蓖瑫r，《村民委員會組織法》第二條也有類似的概括性規定。具體說來，村委會主要管理兩類自治事務：其一，農村公共事務的管理以及公共秩序的維護，比如組織實施本村建設規劃、興修水利、道路、學校等基礎設施，指導村民建設住宅，管理公共衛生，調節民間糾紛，消防安全管理，維護村內治安等;其二，集體財產的經營與管理，即支持和組織村民依法發展各種形式的合作經濟和其他經濟，維護以家庭聯產承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制，保障集體經濟組織和村民、承包經營戶、聯戶或者合伙的合法的財產權和其他合法的權利和利益等。
二是有限的行政權，即基于法律、法規授權或者基層政府委托而行使的行政管理權限。基層政府對村委會的工作給予指導、支持和幫助，村委會協助基層政府開展工作。這里的“協助”，主要體現在征收公糧、稅款、鄉鎮統籌等費用，審批宅基地，開具婚姻登記所需證明，國家計劃生育政策的落實，宣傳憲法、法律、法規和其他國家的政策并向政府反映村民的意見、要求和提出建議等方面。以“協助”審批宅基地為例，村民如果想獲準在宅基地上建房，如果不能獲得村委會的審批同意文件，就不能向鄉政府土地管理部門提出申請，這時，村委會的“協助”審批行為已經成了審批前置條件，成了事實上的審批行為，這種“協助”行為在很大程度上就已經具有了行政管理性質，完全可以認為是在行使有限的行政管理權限了。當村民對村委會拒絕出具審批同意文件的行為不服時，如果要訴諸法律，其被告只能是村委會，而不能是鄉政府或鄉政府土地管理部門，此時，法院在審理時顯然不能適用民事法律關系，只能適用行政訴訟法律規范對村委會的行為進行司法審查了，這也證明了村委會的這些“協助”行為已經具有有限行政權的性質。
三、村委會行政主體地位分析
從村委會行使的不同權力可以看出，在行使自治權時，村委會是基層群眾性自治組織，其與村民群眾之間的糾紛，適用民事訴訟相關規定;而在行使法律、法規授予的權力以及公權所認可的管理職能時，具有有限的行政管理權，此時可視為具有行政主體資格。這種行政管理職能在具體實踐中主要體現在土地管理、戶籍管理、婚姻生育管理等相關方面。
(一)土地經營管理職能
村委會行政主體的地位，在國家的土地管理、農地承包經營等相關規定和實際操作中，表現得尤為突出，集中體現于村委會的自治職能進一步降低和弱化，而代表國家意志的行政管理職能，如土地經營管理職能則被進一步強化�！按寮w組織實際上扮演著國家(政府)代理人的角色……國家實際上是在利用村集體組織行使著政府管理職能……”{2}。這種現象的存在，主要有以下幾個原因：
1.國家在集體土地所有制上采取的“有意的制度模糊”{3}，使村委會承擔土地管理職能成為可能。有意的制度模糊體現在法律規定上，可見于《土地管理法》第八條第2款：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬于國家所有的以外，屬于農民集體所有。”對于何為農民集體所有，則未作明確定義，僅在第十條列舉了幾種情況，即：“農民集體所有的土地依法屬于村民所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理;已經分別屬于村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理;已經屬于鄉(鎮)農民集體所有的，由鄉(鎮)農村集體經濟組織經營、管理�！边@種列舉式的立法方式考慮并照顧了歷史形成的“三級所有，隊為基礎”的土地確權原則，但在實際操作中，由于“三級所有”制度的內涵過于寬泛，權利主體難以界定，公權、私權的適用范圍也不明確且長期存在沖突。實施《土地管理法》以來所出現的集體土地與國有土地的權屬爭議、政府過度介入征地環節、征地糾紛不斷以及被征地農民權益得不到保障等問題，均與這一制度有關。原因其實很簡單—“分未定，爭不止”。
產權不明晰，必然導致各權利主體之間產生激烈的博弈，限于篇幅，這里不再論及。但值得注意的是，近年，除公權介入大量取得土地外，農村集體土地管理職權已逐步由自然村向村委會集中。如在廣東的土地管理實踐中，土地所有權主要由各級村委會擁有，村委會可以自己的名義行使訴訟權利，組織參加征地前聽證、出具相關證明等。村委會對集體土地的實際管控能力不斷增強，尤其在東部沿海地區(如珠江三角洲地區)，村委會實際控制了絕大部分集體土地，通過招租、參股等形式獲取集體經濟收益，并盡可能地將其管理職能擴張到“三級所有”制度的模糊地帶，提出了更多的管理訴求。如在廣州白云區，土地均掌握在經濟社和經濟聯社手中，鎮里沒有土地，鎮里需要用地時要通過村與經濟聯社聯系，通過股份合作等方式開發使用土地，從而出現了“社主任權力大過村主任，村主任大過鎮長”的狀況，這就使村委會承擔土地行政管理的職能成為可能，而土地管理部門有時也因管理成本過高、能力受限以及依據不足等原因，默許以至支持村委會的管理訴求，形成了村委會對基層土地管理權的“分享”，公權與私權的界線趨于融合，村委會的意志也即上升為“公家”的意志，成為政府的代表。
2.國家公法對私法的實際介入，為村委會承擔土地管理職能提供了依據。中國人地關系高度緊張的基本國情決定了政府對于土地管理的剛性要求，也直接導致了農地法制“主要以行政管理為主，很少有私權性質的民事規范”{4}，更多地體現為一種管理法，而非權利法。這種現狀為村委會行使行政管理行為提供了事實上的依據。具體體現在幾個方面：
(1)法律授權。所謂法律授權，是指依法定授權而能夠以自己的名義行使一定行政職權的行政機關以外的社會組織。亦即，只要是依法成立，能夠獨立承擔相應的法律后果，并在法律、法規明確授權的范圍內以自己的名義從事行政管理活動的主體均可成為法律、法規授權組織。這個定義明確了被授權組織的三個特征：第一，在行使法律、法規所授職能時，被授權的組織成為法律認可的行政主體，具有與行政機關相同的法律地位;第二，被授權組織以自己的名義行使法律、法規所授職能，并承擔相應的法律責任;第三，被授權組織行使非授權職能時，不具有行政主體地位。如《農村土地承包法》第十二條規定：“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會發包……國家所有依法由農民集體使用的農村土地，由使用該土地的農村集體經濟組織、村民委員會或者村民小組發包�！边@一規定即是法律對村民委員會的授權，村委會在土地管理方面因被法律直接授權而具有了行政主體的資格，并可以自己名義承擔法律責任。在對廣東各地的相關調查了解中筆者發現，村委會對于本村土地的承包和發包等事項，一般都有較大的話語權，村民也都承認并接受，如果沒有村委會的批準，他們的土地承包、發包也難以實現。
(2)制度設計。模糊的土地產權制度設置和剛性的管理要求，集中在村一級土地管理中，常出現政府和所謂市民社會的博弈，或者說是公權與私權的博弈。而村委會所具備的雙重屬性，尤其作為廣大村民個體“管理者”的特點，往往為“公家”所倚重。實踐也表明，政府往往通過對村委會相關管理職能的認可和保障，確保自身的管理行為得以順利推行。如為確保農民的權益，國土資源部制定了《國土資源聽證規則》，其中第二十一條規定：“當事人應當在被告知后5個工作日內向聽證機構提出書面申請，逾期未提出的，視為放棄聽證�！睘槁鋵嵾@一規定，廣東省國土資源部門要求，用地單位在組織用地報批材料時，對放棄聽證的，必須附具村委會的證明，并加蓋村委會公章和村委會主任的簽名，否則不予受理。這一規定，使得用地單位在征用土地前，必須先和村委會進行充分協商，取得大部分村民代表的認可和村委會的批準后，才有可能在聽證程序中獲得通過。這種制度設計既延伸了公權對土地的管理要求，也保障了村委會的利益訴求，更強化和認可了村委會作為“管理者”的主體地位。同時，為減少公權在土地管理中的不當介入，充分發揮村委會的作用，切實維護社會穩定，廣東省在2007年出臺了《關于深化征地制度改革的意見》(粵府辦[2007] 29號)，明確提出減少和避免政府在征地過程中的過度介入和不當干預，要求對非公益性以及營利性建設項目，由用地單位與土地所有者(土地使用權人)直接協商一致后報批用地。這一規定實際上也認可了村委會在村一級土地管理中的主體地位，并通過政府規范性文件的方式，將這種自治權逐步納入公權范疇。
(二)婚姻生育管理職能
《人口與計劃生育法》第十二條規定：“村委會、居民委員會應當依法做好計劃生育工作。”在2003年《婚姻登記條例》頒布之前的《婚姻登記管理條例》規定，進行婚姻登記時須出具所在單位、村民委員會或者居民委員會出具的婚姻狀況證明，該規定雖然已經于2003年取消，這也說明在2003年之前我國通過行政法規的形式授予了村委會在婚姻登記方面的管理職能。再如，《中國公民收養子女登記辦法》(民政部令第14號)第五條(二)規定：“由收養人所在單位或者村民委員會、居民委員會出具的本人婚姻狀況、有無子女和撫養教育被收養人的能力等情況的證明�！边@也充分說明了法律法規授予了村委會在婚育管理方面的職能。
此外，《全國人民代表大會常務委員會關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》規定，村委會等村基層組織人員“協助政府”從事國有土地的經營和管理、土地征用補償費用的管理以及代征、代繳稅款等七類行為為“其他依照法律從事公務的人員”，其利用職務上的便利，非法占有公共財物，構成犯罪的，適用貪臟罪、挪用公款罪、賄賂罪的規定。可見，我國的最高法律制訂機關同樣認為，村委會在從事特定行為時，承擔著與國家行政機關同等的責任，也擔負著同等的義務，其成員等同于國家行政機關工作人員，依法具有行政主體資格。上述職權既是一種行政法上的權利，也是一種行政法上義務，村委會不能拒絕，不能以村委會不是行政機關就否定它的行政主體資格。
這里需要強調兩點：第一，村委會并不是在任何情況下都是行政主體，并不是村委會所有的行為都可以納入行政訴訟法的調整范圍，其行為僅限于根據法律、法規授權而從事的行政管理性質的活動。對于村委會以集體財產所有人的名義進行民事活動引發糾紛時，就應當提起民事訴訟而不能提起司法審查。第二，納入行政訴訟司法審查時并不排斥基層政府的調解�；鶎诱袡鄬Υ迕穹从车氖马椷M行調解，從而改變村委會做出的某些決定，這種調解可能較行政訴訟司法審查更為便捷、效率，也更能維護村民群眾的合法權益。
總之，筆者認為，村委會作為基層群眾自治組織之一，在推進基層民主方面起到了重要作用，其在從事法律、法規授予的行政管理職能時，村委會的行政主體地位應予以確認。事實上，在實踐中，村委會作為行政訴訟司法審查被告與村民“對簿公堂”的案件也時有發生，法學理論界有必要與時俱進，及時更新村委會的行政主體地位理論。這里需要注意的是，雖然實踐中已出現將村委會作為行政訴訟司法審查被告的案件，但畢竟這類案件的范圍還未涵蓋村委會行政管理事項的全部，而且也是某些人民法院個別的開創性做法，并未體現在《村民委員會組織法》和《行政訴訟法》中，也就是說，這種做法還缺乏切實有效的制度保障，需要法學理論界更加充分的論證，并在今年修改《行政訴訟法》等法律時加以完善。
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