淺論鄉村債務若干問題思考
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【論文摘要】日益嚴重的鄉村債務問題已成為我國農村經濟發展與社會穩定的一大障礙。為了有效地化解鄉村債務，有必要對鄉村債務的涵義、產生的原因及形成各種因素進行理性分析，并探討和研究解決鄉村債務問題有效途徑。
【論文關鍵詞】鄉村債務;梳理;策略
一、引言
改革開放以來，我國農村經濟得到了較快發展，在經濟發展的基礎上，農民的生活水平有了很大提高。尤其是20世紀90年代以來，隨著農村稅費改革的推進，農民負擔重問題逐漸得到緩解。但農業稅的廢除在減輕農民負擔的同時，卻加劇了鄉村各級政府的收支矛盾，多年累積的鄉村債務極其尖銳地凸現出來，使鄉村各級政府陷入債務困境。日益嚴重的鄉村債務已經成為我國農村面臨的一個突出政治經濟問題。
二、鄉村債務的涵義
鄉村債務，是指鄉村中一方當事人負有在將來某個時間向另一方當事人支付現金(包括存款)或商品、勞務的義務。就本質而言，牛竹梅認為鄉村債務既是一種經濟行為或經濟關系。也是一種法律行為或法律關系，這種行為或關系具有相對性、強制性和有償性特征。關于鄉村債務的外延，鄉村債務應包括鄉村范圍內(即介于城市之間由多層次的集鎮、村莊及其所管轄的區域組合而成的空間系統內)所發生的一切債務，是鄉村范圍內的鄉鎮政府、鄉鎮經濟組織(包括集體經濟、個體經濟、私營經濟、聯合經濟、股份制經濟等各種經濟類型的鄉、村兩級經濟組織，家庭經濟也包括在內)之間及其與國家、金融機構、國有企業等單位在發生經濟關系的過程中所形成債務的總和。
鄉村債務有良性和不良之分，鄉村不良債務形成機制的根源是農村的行政體制出現了重大問題，主要表現在，上級政府對于鄉鎮工作干預過大，鄉鎮圍繞上級政府各種指令轉，為完成超出正常資源范圍的指令，鄉鎮領導拆東墻補西墻，造成債務雪球越滾越大。鄉村債務問題一頭連著集體，一頭連著農民，鄉村集體舉債辦事業形成的債務農民不認可，鄉村集體欠農民的債務又還不上，嚴重影響了集體經濟組織的號召力。這直接關系到農村改革成果能否鞏固和向縱深推進等全局性問題。
城鄉二元結構的存在是我國經濟社會發展中面臨的重要問題。從消費水平來看，一直以來，城鄉居民的差距存在不斷擴大的趨勢。改革開放之初，我國城鄉居民消費水平差距有所縮小，但是自1985年以后又呈逐漸擴大之勢，1994年差距高達3.50倍。1994年以后城鄉居民消費水平差距呈現先縮小后擴大的趨勢，1999年達3.53倍①。我國經濟社會的二元結構，使得城鄉存在巨大的發展差距，而且形成了兩種不同的運行體制。表面看來，鄉村債務是鄉鎮政府和村委會組織財政支出大于收入的反映，實際上，這里面既有經濟體制改革不到位方面的因素，也有政治制度安排不合理等方面的原因。
三、梳理鄉村債務的成因
1978年以前，我國鄉村經濟基礎基本上處在同一水平線上，幾乎不存在鄉村債務。但在20世紀80年代后農村經濟結構發生了較大變化，廢除了人民公社、建立了鄉鎮一級政權，在大力發展農業及農村經濟的同時，鄉村兩級債務開始滋生蔓延。
(一)事權與財力不對稱導致基層政權組織大量欠債
1994年實行的分稅制改革使中央和地方政府權力得以重新劃分，在“強干弱枝”的政策導向下，財權不斷上收，而事權卻層層下移，導致基層政權組織履行事權所需財力與其可用財力極不對稱。在上級財政集中度提高的同時。各種升級達標的指令性目標又不斷地下達到鄉村，并要求鄉村出資，其中很多遠遠超出了鄉村政權組織的實際承受能力。為了完成上級政府下達的指令性任務，鄉村被迫借債。另一方面，從目前我國政治體制方面的制度安排看，鄉村政權組織在行政上受上級政府的管轄，因而往往以服從上級政府而不是轄區內農民的意愿為主。這就導致上級政府攤派的大量事務，無論是否適合本地實際情況都必須完成。在財力不足的情況下，鄉村為了完成任務只好借債。
(二)盲目投資興辦鄉村企業形成不良債務
20世紀90年代初以來，經濟增長逐漸成為考核各級領導干部的核心指標。在大力興辦鄉鎮企業的浪潮下，很多地區的基層政權組織直接從事經濟活動，興辦了大量的鄉級、村級企業，幾乎是鄉鄉辦廠、村村冒煙。如果企業能夠贏利，當然是一件好事，不存在債務風險。但是，從實踐來看，鄉村興辦的企業往往屬于競爭性行業，重復建設較多且受到資金、市場的限制，加之技術落后，缺乏管理經驗，多數都以失敗告終，使鄉村加重了債務負擔。
(三)興辦公益事業是形成鄉村債務的主要原因
在農村稅費改革前，很多鄉鎮不切實際地大搞政績工程、基礎設施和公益事業(包括鄉村學校、道路、植樹造林、醫療衛生建設等)，在向上級爭取資金比較困難、向農民只能籌資到有限資金的情況下，資金缺口只好通過舉債來彌補，因而欠下債務。根據陳文勝對湖南省129個鄉鎮的百題問卷調查資料顯示南方某鎮，在本世紀初期僅教育一項，鎮財政就下欠了292多萬元，當時僅建校和危房改造就投入了500多萬元，向農民集資實際收上來的只有78多萬元，加上向上面爭取的資金和向社會募捐共計不到200萬元，還有農民欠交而形成教育附加缺口。
(四)鄉村機構龐大、人浮于事造成鄉村負債
鄉村負債也與鄉村機構龐大、財政供養人數眾多有關，供養人員不僅有鄉鎮政府在編和不在編的工作人員，而且還有村莊層面的村組干部。1984年，鄉體制恢復之初，大多數鄉鎮工作人員僅有20人左右。1988年前后實行了重大改革，下放了一大批縣直屬部門歸鄉政府管理，造成人員過度增長。由于人員增長超過財力增長，導致人頭費占財政支出的比重增大，以致出現了90年代財政支出的絕大部分被用于人頭費的現象。當收入不足于彌補支出時，便形成負債。另據有關資料統計，全國村干部人數380多萬，村民小組干部人數自然就更多了。如某地區鄉村兩級在這方面的債務額為2000多萬元，這個數字不算小。這充分說明基層政府機構和村組干部人數嚴重超過實際需要。
(五)鄉村財務管理混亂也是負債的重要原因
鄉村財務監督與管理缺失，財務不公開、賬目混亂等現象在鄉村普遍存在。由于管理與監督的缺位，導致鄉村不合理的支出不斷發生，這也是鄉村債務形成的重要原因。具體表現在鄉村財務管理不規范，監督制約機制不健全，開支隨意性很大，不能有效控制鄉村財務收支，致使不合理開支逐年增加，如吃喝招待費、超標準租車、公款旅游屢禁不止，盲目追求高消費，建豪華辦公設施、違規建造住宅等。這些情況直接導致了債務形成。
(六)農村稅費改革在一定程度上加重了鄉村債務
農村稅費體制改革前，農民負擔十分沉重，大多數農村居民的稅負都遠遠超過其經濟承受能力，農民拖欠、尾欠稅費和攤派現象就變得越來越嚴重。由于稅費按期完成能獲得獎勵，村干部為了完成任務，大舉借債墊付稅費款。之后的稅費改革，雖減輕了農民負擔，但同時也導致基層政府用來維持日常工作正常運轉的可用資金減少。要解決農村發展問題并維持鄉村政權組織的正常運作，還得靠借債。
(七)舉債收益大于成本，致使鄉村領導敢于大量借債
從舉債的收益來看，通過舉債可以在短期內取得政績，可以完成上級下達的指令任務，可以在群眾中樹立領導的威信。而從舉債成本來看，按現行慣例鄉村負責人舉債無法律成本。即使借債要還，但只要任期已滿還債壓力自然由下一任領導承擔，把“政績留給自己，把債務留給下任”、“新官不理舊賬”成為潛規則。且上級對基層干部的政績考核標準往往只重視發展。不管采取什么方式，能夠把GDP搞上去就是成績，化債消極，負債膨脹，導致債務“雪球”越滾越大。且在基層民主制度不健全的情況下，鄉村舉債往往是主要領導說了算，舉債的決策成本低下，所以，鄉村干部會選擇借債完成任務。
四、鄉村債務化解策略
(一)明確目前鄉村債務的特征及狀況
鄉村債務是社會轉型效應與制度失范的產物，其特征表現為總量巨、范圍廣、增速快、危害大等。從資金來源看，債權人逐漸轉向非銀行金融機構和個人;從地理分布看，地區間的分布很不平衡，中西部農產區由于收入有限，負債面較大，東部發達地區由于各項事業起點較高，負債額較大;從債務用途看主要轉向非生產資金為主，從結構看不良債務逐步上升，從負債額增長看，20世紀90年代以后鄉村債務增速不斷加快，但近年來增速已有所放緩。鄉村債務在推進農村經濟發展和新農村建設中的作用是不可忽視的。但應區分鄉村債務的良性和不良之分。發展農村經濟并不是完全不能舉債。關鍵是要看所舉借債務的用途是否合理，規模是否適度，是否能帶來效益及是否有償債能力。
(二)理清化解鄉村債務的正確思路
鄉村債務包括存量債務和增量債務兩個部分，解決鄉村債務問題也要從存量和增量兩個方面入手。對鄉村存量債務要分清哪些是良性債務、哪些是不良債務。并針對現存規模巨大的不良債務，積極采取有效措施盡快予以化解;關于化解鄉村不良存量債務的具體方式，許多專家學者都提出了不少好的建議，如誰舉債誰負責的責任追究制度;如由各級政府分別承擔、多管齊下、綜合治理，比如：對于發放鄉村干部工資、報酬形成的債務，應由縣鄉財政在新增財力中專項安排，分期償還，再如，對于公益事業形成的債務，應由各級政府合理承擔，采取中央安排專項，地方財政列入預算，有計劃分年度償還;區別輕重緩急，先解決農村義務教育欠債問題，對鄉村存量債務進行債務重組等等。對于良性債務，則有必要而且應該讓鄉村繼續持有，以便讓這部分債務在農村經濟建設中繼續發揮其應有的作用。
(三)相關建議
1.嚴控鄉村不良新債的出現與逐步消解歷史舊債
雖然目前存在數額巨大的鄉村債務，我們不能因此就認為，鄉村債務具有合理性。因為在基層民主政治制度尚不完善，科學的地方債務管理體制還沒有建立起來的情況下，鄉村政府要抑制不良債務的增加。國家應盡快出臺相關政策，以相關的“硬約束”來阻止鄉村不良債務的進一步增加。同時，中央政府要制定一個逐漸減少鄉村不良債務的時間表，加快化解鄉村不良債務進程。當然，在今后一段時間內，隨著社會主義市場經濟體制的最終建立，我們可以借鑒發達市場經濟國家的經驗，在科學規范的地方債務管理體系建立起來以后，允許鄉村根據具體情況適量舉債，并從國家政策方面對鄉村債務的良性循環作保證。
2.完善制度、強化管理將鄉村債務納入審計監督范疇
許多鄉村債務是由于財務制度不健全和管理不善造成的糊涂賬，因此各地鄉村應建立健全有關財務制度，做到財務公開，賬目清晰，強化監管，避免賬目混亂造成不必要的債務糾紛。鄉村各級政府還要建立健全各項管理制度，明確個人責任，并把化解鄉村債務作為考核鄉村干部政績的重要內容，實行責任追究制度，使其對不良債務付出代價;實施干部離任的經濟責任審計制度，鄉村領導離任時，必須對其在任期內的債務進行審計，將審計結果作為其能否繼續使用及升職的依據，積極研究創建適合新農村建設目標的政績評價指標體系，徹底根除各種鄉村不良債務的出現。
3.大力發展鄉村經濟，擴大償債資金來源
化解鄉村債務的根本途徑在于發展農村經濟，增強集體經濟實力，增加農民收入，即“發展”才是硬道理。抓住新農村建設的有利時機，推進各項農村經濟改革，提高集體經濟組織和個人收入，從而間接增加鄉村財政收入，為債務償還打下堅實的基礎;償還鄉村債務，鄉村主體必須自強實力。要引導鄉村依托本地資源優勢，積極發展當地經濟，創辦服務實體，壯大經濟實力，提高鄉村集體化債能力;要抓好一批競爭力強、稅收含量高、發展后勁足的財源項目，著力夯實鄉村經濟發展基礎，才能徹底化解鄉村債務問題。
五、結束語
我國鄉村債務問題普遍且日益嚴重，鄉村基層組織債務問題已經成為制約鄉村經濟發展、危及鄉村社會穩定、影響政府形象、影響鄉村干群關系的一個突出問題。財政部財科所研究員白景明曾做出估計：全國鄉村債務總額不會低于6000億元。如果采用高值推斷，全國可能突破一萬億元，鄉村債務占我國GDP的比重在已經接近10%，占財政收入的比重在30%到50%之間，鄉村債務總額負擔實際上已超過長期建設國債負擔。我國鄉村兩級組織的巨額債務已經成為經濟發展的包袱。巨額債務纏身，使鄉村基層政權的建設與發展滯后，一些地方甚至連基本的運轉都不能保證;大量的還本付息，不可避免地要擠占農村建設資金，加重農民負擔;不利于鄉村的社會穩定;鄉村財政入不敷出，很多工作沒法展開，包括一些基礎設施的建設及政府的基本職能得不到發揮等。高額的鄉村債務阻礙鄉村的治理與發展，可以說，鄉村債務問題已經到了刻不容緩、必須解決的時刻了。
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