農(nóng)村小水電開(kāi)發(fā)環(huán)境保護(hù)法律對(duì)策論文
摘要:農(nóng)村水電水利開(kāi)發(fā)為經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展作出了重大的貢獻(xiàn)，但在開(kāi)發(fā)的過(guò)程中引發(fā)了一系列的環(huán)境問(wèn)題。解決水電水利建設(shè)工程中生態(tài)環(huán)境保護(hù)問(wèn)題必須堅(jiān)持以法律為依據(jù)，加快農(nóng)村水電水利開(kāi)發(fā)中環(huán)境保護(hù)的法制建設(shè)。本文著重分析了貴州省農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)的現(xiàn)狀及其對(duì)環(huán)境的影響，并分析環(huán)境保護(hù)的必要性及法律對(duì)策。
關(guān)鍵詞:貴州;農(nóng)村水電開(kāi)發(fā);法制建設(shè);生態(tài)環(huán)境
一、我國(guó)農(nóng)村水電現(xiàn)狀
全國(guó)于1978年后大力發(fā)展農(nóng)村小水電，至21世紀(jì)初期，我國(guó)已實(shí)現(xiàn)農(nóng)村小水電初級(jí)化。與此同時(shí)，在我國(guó)的西部貧困的地區(qū)，農(nóng)村水電具有巨大的開(kāi)發(fā)潛力。據(jù)報(bào)道分析，今年上半年全國(guó)農(nóng)村水電發(fā)電量達(dá)到1266億千瓦時(shí)，“十三五”明確提出要對(duì)農(nóng)村老舊水電站進(jìn)行科學(xué)地改造，合理地增效擴(kuò)容，提高農(nóng)村水電運(yùn)行效率，促進(jìn)綠色小水電發(fā)展。
二、貴州農(nóng)村水電現(xiàn)狀
位于我國(guó)西南地區(qū)的水能資源非常豐富，其中貴州是水能資源比較豐富的省份之一，據(jù)報(bào)道可知，貴州省可開(kāi)發(fā)的水能資源總量占全國(guó)第六。其中，中小水能資源可開(kāi)發(fā)量更為理想，位列全國(guó)第四。近幾年，農(nóng)村水電負(fù)面影響不斷，主要原因是由于制度不完善，其次主要是建國(guó)初期設(shè)計(jì)建造的農(nóng)村水電站設(shè)備差、低效率等原因造成。因而，政府積極采取措施，將對(duì)貴州省農(nóng)村水電進(jìn)行改造投資。據(jù)可靠數(shù)據(jù)分析，目前貴州省農(nóng)村水電站需要進(jìn)行改造擴(kuò)增的共計(jì)110座［1］，計(jì)劃將使每座農(nóng)村水電站的發(fā)電量平均提高70%，使每家每戶都能用上電，不再是上山砍柴燒煤，以水電代替燃料的方式可節(jié)約煤炭的使用，達(dá)到節(jié)能減排的效果。
(一)貴州農(nóng)村水電發(fā)展的必要性
水電是通過(guò)對(duì)水能資源的開(kāi)發(fā)利用，具有發(fā)電、造壩等用途。農(nóng)村小水電不僅方便于就地發(fā)電，還可以就地消耗，而且有著輸電距離較短、損耗少、電價(jià)低等顯著優(yōu)勢(shì)，最主要是減少了煤炭的使用，保護(hù)森林、保護(hù)大自然。在一定程度上，可以為貴州西電東送給予補(bǔ)充，同時(shí)省內(nèi)城市用電需求也越來(lái)越多，農(nóng)村水電的發(fā)展還可以緩解省內(nèi)城市供應(yīng)不足的作用。水電帶給人類的不僅僅是電力，更是通過(guò)穩(wěn)定、清潔、可承擔(dān)的電力幫助人類提高生活水平。以前的農(nóng)村居民生活貧苦，經(jīng)常上山開(kāi)采林木，現(xiàn)在水電的普及，可以改善農(nóng)村的生活質(zhì)量，同時(shí)減少焚燒林木產(chǎn)生的二氧化碳等氣體污染環(huán)境，有力地保護(hù)了生態(tài)環(huán)境。同時(shí)，電站的修建也提高了當(dāng)?shù)鼐用竦木蜆I(yè)率和收入。
(二)貴州農(nóng)村水電發(fā)展的環(huán)境保護(hù)影響
水電開(kāi)發(fā)面對(duì)越來(lái)越多的質(zhì)疑聲音，需要做的應(yīng)該是如何綜合權(quán)衡利弊，如何合理科學(xué)地進(jìn)行水電開(kāi)發(fā)，推進(jìn)水電可持續(xù)發(fā)展，使水能資源健康利用，這也正是世界水電發(fā)展需要化解的難題所在。
1．水生生態(tài)環(huán)境問(wèn)題
貴州的水生生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)較多，農(nóng)村水電站的開(kāi)發(fā)肯定會(huì)引起一些水生生態(tài)環(huán)境問(wèn)題，比如河道水生生物自身的生存環(huán)境的破碎化，導(dǎo)致一些魚(yú)類種類瀕危物種的絕滅。
2．引發(fā)社會(huì)問(wèn)題
貴州屬少數(shù)民族地區(qū)，交通不便，社會(huì)經(jīng)濟(jì)較落后，資源開(kāi)發(fā)和利用水平較低，尤其是貴州水資源豐富，但基本沒(méi)有開(kāi)發(fā)利用。農(nóng)村水電的有效開(kāi)發(fā)，就是為了推進(jìn)貴州少數(shù)民族地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但同時(shí)，水電站建設(shè)也會(huì)因水庫(kù)淹沒(méi)、移民搬遷等帶來(lái)各種社會(huì)問(wèn)題，因此，貴州水電開(kāi)發(fā)可能對(duì)地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)、民族及宗教等社會(huì)環(huán)境各方面產(chǎn)生不利影響。移民問(wèn)題農(nóng)村水庫(kù)的蓄水淹沒(méi)一定的陸地面積，會(huì)造成大部分居民搬遷安置，移民安置牽扯到更多的問(wèn)題，安置前的搬遷手續(xù)、居民的心里負(fù)擔(dān)、一些后續(xù)補(bǔ)償問(wèn)題，安置后的部分的工程建造引起的環(huán)境生態(tài)方面的影響，比如水土流失產(chǎn)生的環(huán)境負(fù)擔(dān)等，還有部分移民的生產(chǎn)開(kāi)發(fā)、房屋設(shè)施重建的影響不容小覷。
三、貴州農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)的法律問(wèn)題
農(nóng)村水電法律問(wèn)題隨著水電開(kāi)發(fā)過(guò)程中引發(fā)的環(huán)境影響接踵而至。由于法律法規(guī)的不完善，致使出現(xiàn)了不少違法和違規(guī)現(xiàn)象。現(xiàn)有立法管理體制不完善，缺乏監(jiān)管，公眾參與度不夠等問(wèn)題，更為注重的是如何通過(guò)經(jīng)濟(jì)手段得到相應(yīng)的利益，而忽略水能開(kāi)發(fā)過(guò)程中環(huán)境保護(hù)的重要性。
(一)水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)不規(guī)范、缺乏可持續(xù)發(fā)展的理念
我國(guó)關(guān)于農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)方面的法律尚不存在，雖然貴州省制定了一些相關(guān)的規(guī)定，如《貴州省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》、《貴州省水能資源使用權(quán)有償出讓辦法》，只是明確了水能資源的界定，而且給出了有償出讓開(kāi)發(fā)權(quán)的規(guī)定，但是仍在存在兩大問(wèn)題。一是水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)缺乏可持續(xù)發(fā)展的理念，偏注重水電開(kāi)發(fā)來(lái)促進(jìn)當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，忽視對(duì)環(huán)境保護(hù)、移民權(quán)益等關(guān)鍵問(wèn)題，忽視了應(yīng)該以水電開(kāi)發(fā)與環(huán)境保護(hù)、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益相協(xié)調(diào)的立腳點(diǎn);二是仍然存在一些非法行為、比如違法出讓、非法開(kāi)發(fā)和無(wú)償開(kāi)發(fā)等一系列的問(wèn)題，這都?xì)w咎于現(xiàn)存的法律中水能資源開(kāi)發(fā)使用權(quán)的規(guī)范不嚴(yán)謹(jǐn)，而且缺乏對(duì)取得水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)的單位、個(gè)人存在以上違法行為的所承擔(dān)的相應(yīng)法律責(zé)任的規(guī)定。
(二)缺乏環(huán)境評(píng)估
環(huán)境規(guī)劃評(píng)估是保障環(huán)境安全的前提，農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)規(guī)劃的滯后，往往一些地方農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)的規(guī)劃、施工運(yùn)行各個(gè)階段并沒(méi)有進(jìn)行很全面的環(huán)境評(píng)估，更過(guò)分的是有一些地方為了節(jié)省麻煩追求經(jīng)濟(jì)效益，沒(méi)有制定規(guī)劃及評(píng)估直接開(kāi)發(fā)，無(wú)序開(kāi)發(fā)，嚴(yán)重的污染當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的生態(tài)環(huán)境。
(三)管理體制不完善和缺乏監(jiān)管
根據(jù)《貴州省水能資源使用權(quán)有償出讓辦法》規(guī)定，縣級(jí)以上水行政主管部門(mén)都負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督方面的工作，這就出現(xiàn)了一門(mén)多管、管理監(jiān)督重合的問(wèn)題，也會(huì)同時(shí)出現(xiàn)各個(gè)行政部門(mén)管理不明確，沒(méi)有明確的職權(quán)劃分，沒(méi)有對(duì)鄉(xiāng)級(jí)、村級(jí)進(jìn)行進(jìn)一步的職權(quán)分責(zé)，也沒(méi)有規(guī)定水能資源開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的施工前、施工中和施工后的相應(yīng)主管部門(mén)，導(dǎo)致了權(quán)屬管理方面工作滯后，造成貴州農(nóng)村水水能資源開(kāi)發(fā)的一系列問(wèn)題，相關(guān)的主管部門(mén)往往只從自身利益著想，無(wú)法對(duì)水能開(kāi)發(fā)進(jìn)行監(jiān)督和制裁。
四、貴州農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)的法律問(wèn)題的解決措施
貴州農(nóng)村水電的開(kāi)發(fā)在帶給整個(gè)社會(huì)效益的同時(shí)，很多問(wèn)題也隨之產(chǎn)生，在全面依法治國(guó)的社會(huì)主義的背景下，要依靠法律來(lái)解決的，并且遵循經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境利益相協(xié)調(diào)統(tǒng)一，促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。對(duì)以上的出現(xiàn)的法律問(wèn)題，筆者提出以下四點(diǎn)措施。
(一)借鑒國(guó)外農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)的立法狀況，建立水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)制度和許可證制度，完善貴州農(nóng)村水電的法制體系
美國(guó)的水能資源開(kāi)發(fā)利用權(quán)制度規(guī)范著水電的開(kāi)發(fā)權(quán)、利用權(quán)，并且有著健全的農(nóng)村電氣化管理機(jī)構(gòu)，各機(jī)構(gòu)之間分工明確，從公眾角度出發(fā)，用電越多優(yōu)惠越多。《農(nóng)村電氣化法》與《聯(lián)邦電力法》規(guī)定各機(jī)構(gòu)緊密合作，共同幫助農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)。《加拿大環(huán)境評(píng)價(jià)法》中嚴(yán)格規(guī)定，水電開(kāi)發(fā)的項(xiàng)目審批這一項(xiàng)，要求公眾的參與，公眾關(guān)注的問(wèn)題的解決對(duì)策與措施會(huì)及時(shí)反饋給當(dāng)?shù)毓姡審V大公眾更加理解和支持本次水電開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)。挪威、日本等國(guó)公眾參與的意識(shí)非常高，特別是挪威的水電許可證制度是非常著名的，明確規(guī)定在水電開(kāi)發(fā)利用過(guò)程之中，對(duì)于每個(gè)環(huán)節(jié)、每一步都要獲得許可證［2］。日本的補(bǔ)償機(jī)制是值得借鑒的，日本的《水資源開(kāi)發(fā)法》、《河川法》等法律中對(duì)水資源開(kāi)發(fā)生態(tài)效益補(bǔ)償做了很明確的一整套規(guī)定，對(duì)庫(kù)區(qū)周邊居民的生態(tài)補(bǔ)償提供了法律依據(jù)［3］。貴州農(nóng)村水電行業(yè)仍沒(méi)有對(duì)應(yīng)的法律保障，應(yīng)該積極建立農(nóng)村水能開(kāi)發(fā)利用權(quán)制度、主動(dòng)推進(jìn)行業(yè)立法，并且水電項(xiàng)目的每一個(gè)環(huán)節(jié)著重需要嚴(yán)格把關(guān)和必須獲得許可證，審批項(xiàng)目需民眾參與，遵循《新環(huán)保法》的公眾參與原則，共同努力使貴州農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)建立在科學(xué)有效、合理開(kāi)發(fā)的基礎(chǔ)上。
(二)建立健全的貴州農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)管理體制
農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)是需要多個(gè)部門(mén)相互合作、緊密配合的，管理體制的缺陷，部門(mén)的協(xié)作會(huì)直接影響農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)。應(yīng)明確各部門(mén)的職責(zé)，確定責(zé)任主體，各司其職，互不推卸責(zé)任，在各自崗位盡職盡責(zé)，學(xué)習(xí)國(guó)外通過(guò)許可證制度來(lái)步步把關(guān)、嚴(yán)格管理的方式共同推進(jìn)農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)。針對(duì)貴州110座老舊農(nóng)村水電站實(shí)施增效擴(kuò)容的改造，政府投資改造老舊水電站，必須嚴(yán)格各個(gè)環(huán)節(jié)要制定規(guī)劃，合理開(kāi)發(fā)，同時(shí)要加大對(duì)農(nóng)村水電規(guī)劃評(píng)估的資金投入。
(三)完善農(nóng)村水電生態(tài)補(bǔ)償制度
貴州農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，往往在水電開(kāi)發(fā)的過(guò)程中會(huì)注重經(jīng)濟(jì)利益，采取先破壞后治理的方式，應(yīng)該充分學(xué)習(xí)國(guó)外農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)的成功經(jīng)驗(yàn)，以保護(hù)優(yōu)先，然后建立農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償制度，如對(duì)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村移民的安置可以通過(guò)法律進(jìn)行保障，利用生態(tài)補(bǔ)償制度來(lái)彌補(bǔ)當(dāng)?shù)鼐用瘢龠M(jìn)當(dāng)?shù)剞r(nóng)村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。(四)法律責(zé)任的健全《貴州省取水許可和水資源費(fèi)征收管理辦法》、《貴州省水能資源使用權(quán)有償出讓辦法》等現(xiàn)行立法中的法律責(zé)任行為已作出明確規(guī)定，但是對(duì)于法律責(zé)任后果更應(yīng)予以重視，現(xiàn)行立法懲治力度小、致使違法違規(guī)現(xiàn)象越來(lái)越多。同時(shí)要加大法律責(zé)任的力度，盡早制定農(nóng)村水電法，完善農(nóng)村水電法律體系，更快地促進(jìn)農(nóng)村水電開(kāi)發(fā)。
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